【内容提要】现实生活中，基于相同的法律事实而同时引起行政争议与民事争议的现象大量存在，对这种具有内在关联性的行政争议与民事争议如何进行审理，是近年来理论界和实务界研讨的热点问题。在诉讼实践中，有些行政争议与民事争议经常交织在一起，出现了难以区分诉讼属性以及如何适用程序的问题。相关联的争议虽然在外在表现上大致相同，但基本属性却并不相同，本文对此类关联争议产生的原因及给审判实践带来的问题作了分析总结。笔者在借鉴了以法国、英国为代表的域外国家处理此类关联争议的解决方法，详细论述了建立行政附带民事诉讼这一基本模式和关联的行政争议与民事争议分案审理及民事诉讼一并审查相关行政争议两种补充模式的现实意义及可行性，重点分析了三种审理模式的适用范围及成立条件，同时结合审判实践，提出了包括解决审理方式、审理次序、诉讼期限、审查标准等程序性问题的具体操作方法。

　　本文共9790字。

　　【关键字】行政争议 民事争议 关联关系 附带诉讼

　　一、行政争议与民事争议关联的概念和产生原因

　　行政争议与民事争议关联是指在案件的审理过程中，同时存在均需解决的行政争议与民事争议，两个争议在内容上具有关联性，在处理结果上互为因果或互为前提条件的一种争议形式。

　　行政争议与民事争议相互交织关联的原因何在呢？笔者认为，主要是由于现代公权力的扩张。在19世纪的自由国家，由于自由放任经济政策及观念的影响，国家的作用被认为只限于间接地保障经济性“市民社会”的自律运行秩序。所谓行政，原则上只限于外交、防卫以及为维持国民生活的安全秩序所必须的最低限度的秩序行政、租税行政和财务行政。在20世纪以后的现代社会，行政的概念发生了深刻的变化，自由国家那种秩序行政已经远远不能满足形势发展的需要，国家对市民社会的积极干预已经成为时代要求，而国民的日常生活对行政的依赖程度也越来越高。随着行政权的扩张，行政理念相结合造成关联的行政争议与民事争议不断增加。

　　二、关联案件审理的域外经验之比较

　　（一）分案审理

　　在以法国为代表的大陆法系国家，由于存在行政法院和普通法院两个不同的审判系统，对这类关联争议无论是完全由行政法院作为行政案件来审理，还是完全由普通法院作为民事案件来审理，均会引起两个审判系统之间的矛盾，因此大陆法系国家采取了关联的行政争议与民事争议分别由行政法院和普通法院同时审理的方法，“凡是涉及到行政行为的合法性判断均必须作为审判前提问题由行政法院裁决。审判前提问题的法律效果是受诉法院必须停止诉讼的进行，由利害关系人就附属问题向有管辖权的法院起诉。原来受诉的法院根据其他法院对附属问题的判决，作出案件本身的判决。” 这种方式程序繁琐，既增加了当事人的诉累，又不符合诉讼经济的原则。

　　（二）行政附带民事诉讼

　　在以英国为代表的英美法系国家，由于实行私法救济途径加以解决。在判例法上，英美法系国家也发展出了一些普遍原则：如“作为附属问题的权力滥用”原则，即如果公法上的决定对于私法上的权利救济是附属问题时，就没有必要对这项公法决定提起司法审查，而可以在普通程序中一并审查。又如，“作为抗辩理由之权力滥用”原则，即法院普遍接受行政行为的无效可以在刑事和民事诉讼程序中被用作抗辩的理由，法院并不认为对行政行为加以质疑的唯一方法是申请司法审查，也可以在刑事和民事诉讼程序中对被作为抗辩理由的行政行为的有效性直接进行审查。 这样的审理模式，既减少了当事人的诉累，又符合诉讼经济原则，还可以避免法院对关联争议作出相互矛盾的判决。

　　三、审理模式之类型划分——基本模式与补充模式

　　关联的行政争议与民事争议虽然在外在表现上大致相同，但基本属性却并不相同。 以民事争议为核心争议、行政争议为附属争议的关联争议实质上是民事争议；以行政争议为核心争议、民事争议为附属争议的关联争议实质上是行政争议。关联的行政争议与民事争议在有些情况下可以分开处理，在另一些情况下二者却不能分开。由于相关联的行政争议与民事争议相当复杂，因此在设计处理程序时不可整齐划一、作简单化处理，而应考虑争议发生的先后、争议本身对于案件的重要性以及诉讼效率等多方面因素，对于不同的情况分别设计处理程序。笔者认为，根据关联争议的不同类型，可以将审理模式划分为基本模式和补充模式。

　　（一）含义

　　本文所说的基本模式是指行政附带民事诉讼的审理模式。之所以把这种审理模式称为基本模式，是因为这种审理模式在审判实践中适用最为广泛，绝大多数关联的行政争议与民事争议均可以适用这种审理模式进行处理。基本模式主要适用于以行政争议为核心争议、民事争议为附属争议的关联争议。

　　本文所说的补充模式是指相关联的行政争议与民事争议分案审理及民事诉讼一并审查相关行政争议这两种审理模式。之所以把这两种审理模式称为补充模式，是因为这两种审理模式在审判实践中较之基本模式而言适用范围相对要小一些。也可以说，当关联的行政争议与民事争议不适合采用基本模式进行审理时，即可分别不同情况适用补充模式进行审理。

　　（二）划分依据

　　笔者之所以提出以行政附带民事诉讼为基本模式、以相关联的行政争议与民事争议分案审理及民事诉讼一并审查相关行政争议为补充模式的处理方式，主要是基于现实生活中纷繁复杂的关联争议所表现出的几种基本类型。也就是说，正是根据关联争议的不同类型划分出了审理模式之基本模式与补充模式。针对行政争议为核心争议，而作为附属争议的民事争议并不十分复杂的争议类型，设立行政附带民事诉讼的基本模式作为相应的审理模式。针对行政争议为核心争议，但作为附属争议的民事争议本身十分复杂；民事争议为核心争议，而行政争议作为附属争议其本身十分复杂；虽然符合行政附带民事诉讼的条件但是当事人不愿意提起附带诉讼这三种争议类型，设立分案审理的补充模式作为相应的审理模式。针对民事争议为核心争议，而行政争议作为附属争议其本身并不十分复杂的争议类型，设立民事诉讼一并审查相关行政争议的补充模式作为相应的审理模式。 为了切实有效地审理这些相关联的争议，公正高效地保护当事人的合法权益，在审判实践中最行之有效的方法就是采取基本模式和补充模式相结合的方式，具体问题具体分析，符合哪种情况就适用哪种相应的审理模式。

　　（三）适用标准

　　判断关联的行政争议与民事争议是否应当适用行政附带民事诉讼这一基本模式进行审理时，主要应考虑以下因素：首先是行政争议与民事争议的紧密程度。行政争议与民事争议之间是采取附带诉讼方式还是分案审理方式，关键要看行政争议与民事争议之间的联系是否紧密，如果两种争议非常紧密就可以采取附带诉讼的方式。其次是附属争议本身的复杂程度。在行政争议与民事争议相关联的情况下，必有一个争议为核心争议，另一个争议为附属争议。当行政争议为核心争议时，能否适用行政附带民事诉讼的基本模式取决于作为附属争议的民事争议其本身的复杂程度。判断附属争议本身是否“复杂”，主要考虑该争议所涉及的法律关系是否清楚、诉讼标的是否复杂等因素。再次是关联的行政争议与民事争议是否为同一法院管辖。当相关联的行政争议与民事争议按照管辖原则不应由同一法院管辖时，不能采用附带诉讼的审理模式，只能分案审理。但并不能反过来认为凡是依据管辖原则相关联的行政争议与民事争议均属同一法院管辖时，就可以提起行政附带民事诉讼，因为还需要综合考虑其他因素。 最后还要充分尊重当事人的选择权。出于对当事人诉权的尊重，当事人应当有权选择对其所诉的相关联的行政争议与民事争议采取行政附带民事诉讼的方式，或是行政争议与民事争议分案审理的方式，或是在民事诉讼中一并审查相关行政争议的方式。当然当事人运用这种选择权的前提条件是相关联的行政争议与民事争议并不具备适用附带诉讼的条件，则当事人当然无权选择适用行政附带民事诉讼的方式。

　　四、基本模式——行政附带民事诉讼制度的建构

　　（一）行政附带民事诉讼的概念

　　笔者认为，行政附带民事诉讼是指人民法院在行政诉讼过程中附带解决与行政争议紧密关联的民事争议的诉讼制度。所谓紧密的关联性，则是指行政争议与民事争议由行政主体的同一行政行为所引起或行政行为的作出不仅未解决原有的民事争议，反而引起新的民事争议。

　　（二）行政附带民事诉讼成立的条件

　　在行政附带民事诉讼中，附带的民事诉讼依附于行政诉讼，行政诉讼占主导地位，并制约着附带的民事诉讼。相关联的民事争议在什么条件下才能在行政诉讼中附带审理，这是应该明确的问题，既不能认为所有民事争议都可以在行政诉讼中附带审理，也不能认为行政诉讼在任何条件下都不能附带民事诉讼。提起行政附带民事诉讼的基本前提是若干个不同类型的诉讼请求具有内在的关联性。从我国现行法律、法规的有关规定和行政审判的实践经验来看，行政附带民事诉讼的成立必须具备以下条件：

　　（1）行政争议与民事争议之间具有关联性

　　这种关联性是指行政争议与民事争议由行政主体的同一行政行为所引起或行政行为的作出不仅未解决原有的民事争议，反而引起新的民事争议。主要表现为以下两种情况：其一、具体行政行为的合法性是处理民事争议的前提条件，具体行政行为的合法性问题得不到解决，相关的民事争议就得不到解决。其二、行政机关为解决已经存在的民事争议而作出行政裁决，民事争议当事人对该行政裁决不服从而产生行政争议，行政争议与民事争议的处理虽然不存在何为前提的问题，但二者在处理时难以割裂。

　　（2）两种性质的诉讼请求之间具有关联性

　　行政附带民事诉讼必须有一个（或数个）行政诉讼请求，即行政诉讼原告认为具体行政行为侵犯其合法权益，要求法院对该行政行为进行审查，同时还必须有民事诉讼请求存在，即要求附带民事诉讼的被告停止侵害、排除妨害等等。 两种不同性质诉讼请求之间的内在关联性表现为不同性质的诉讼请求均基于同一法律事实而产生。如果被诉具体行政行为的处理事项不涉及当事人之间的民事权利义务关系，也不会存在行政附带民事诉讼的问题。

　　（三）行政附带民事诉讼的范围和种类

　　设立行政附带民事诉讼制度，首先必须明确该项制度的适用范围，即行政诉讼可以附带哪些类型的民事诉讼。国外确定行政附带民事诉讼的范围有两种途径：一是由司法判例加以确定；二是由法律加以规定。我国确定行政附带民事诉讼的范围应考虑两个因素：一是行政诉讼和民事诉讼均在法院受案范围内，符合受案条件；二是行政诉讼与其所附带民事诉讼具有一定的内在联系。把握两种不同性质的诉讼请求之间的内在关联性或民事争议与被诉具体行政行为之间的关联性是解决行政附带民事诉讼范围的关键所在。笔者认为，只有行政机关依法律、法规规定能够进行处理的那部分民事权益争议才能作为附带民事诉讼提出。具体而言其范围应包括以下三个方面：

　　（1）对行政机关作出的行政裁决不服提起的诉讼；

　　（2）存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件；

　　（3）第三方认为行政相对人实施行政机关作出的行政许可侵犯自己的民事权益所提起的诉讼。

　　根据行政附带民事诉讼的上述范围，审判实践中可能出现以下行政附带民事诉讼案件：

　　（1）被处罚人认为行政处罚偏重，且对处罚所涉及的民事赔偿内容有异议而提起的诉讼；

　　（2）、民事侵权受害人认为行政处罚偏轻，且行政机关没有对处罚所涉及的民事赔偿作出相关裁决，或认为行政机关裁决被处罚人承担的赔偿责任偏轻而提起的诉讼；

　　（3）、一方当事人不服行政机关就平等主体间民事争议所作的行政裁决，请求法院在撤销行政裁决的行政诉讼中附带审理裁决所涉及的民事争议而提起的诉讼；

　　（4）、当事人不服行政机关的确权决定，请求法院在撤销确权决定的行政诉讼中附带确认某项权利归属于自己或判令对方当事人承担民事责任而提起的诉讼。

　　不宜纳入行政附带民事诉讼范围的两种情况

　　（1）当事人在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿之诉，人民法院将两个诉讼合并审理的情况，不宜纳入行政附带民事诉讼的范围。因为行政赔偿责任属于国家赔偿责任而非民事责任，它与民事赔偿责任有着本质的区别。行政赔偿诉讼在程序上受《行政诉讼法》及其相关司法解释的调整，属于行政诉讼范畴，这在理论上和实践上均有充足的依据。由于行政赔偿本身不属于民事诉讼范畴，因此，不宜将其纳入行政附带民事诉讼的范围。

　　（2）行政机关未依法对平等主体之间的民事争议作出行政裁决，当事人以行政机关不履行法定职责为由提起行政诉讼，同时附带要求解决民事争议的情况，也不宜纳入行政附带民事诉讼的范围。因为当事人提起行政诉讼的目的就是要求法院判令行政机关履行法定职责，对平等主体之间的民事争议作出裁决，如果法院在判决行政机关履行法定职责的同时又对平等主体之间的民事争议作出裁判，必将造成判决自相矛盾的尴尬局面。

　　（四）行政附带民事诉讼的程序问题

　　（1）行政附带民事诉讼的审理

　　1、证据问题

　　行政附带民事诉讼因涉及两种不同性质的法律关系，故应当分别适用《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的规定。在证据问题上，行政诉讼部分适用《行政诉讼法》所遵循的证据规则，以举证责任为例，被告行政机关对其作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并且在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据。在附带民事诉讼部分则实行“谁主张谁举证”的证据规则，双方当事人各自负有举证责任提出证据以证明自己的主张。

　　2、调解问题

　　根据《行政诉讼法》的规定，行政案件（除行政赔偿案件外）一律不适用调解，而附带民事诉讼部分则可以适用调解。法院对附带民事诉讼当事人之间的民事争议在双方自愿的前提下应当先依法进行调解，只有经调解无法达成协议或者调解书在签收之前当事人反悔的，才应当与行政诉讼一并作出判决。

　　3、审理方式问题

　　行政附带民事诉讼的审理一般有三种方式：一是附带民事诉讼与行政诉讼一并审判，主要适用于附带民事诉讼与行政诉讼之间的因果关系清楚、案件事实简明无异议的案件；二是附带民事诉讼与行政诉讼分开审理、一并做出判决，主要适用于行政行为违法性的确认是审理附带民事争议前提条件的案件；三是附带民事诉讼与行政诉讼分别审理、分别判决，主要适用于附带民事诉讼关系复杂、案情事实以及与行政案件的内在关联性含混不清的案件。

　　4、审理期限问题

　　根据《行政诉讼法》的规定，人民法院应当在立案之日起三个月内做出第一审判决，《民事诉讼法》则规定适用普通程序的案件审理期限为六个月。行政附带民事诉讼的审理期限应以三个月为宜，如果附带民事诉讼部分较为复杂或出现其他原因不能在三个月之内审结的，可以在行政案件审结后，由原合议庭继续审理附带民事部分，但应当在受理附带民事诉讼之日起三个月内审结。

　　5、审判组织问题

　　《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件应当组成合议庭，从而排除了简易程序的适用。但根据《民事诉讼法》的规定，对于简单民事案件可以适用简易程序由一名审判员独任审理。对于行政附带民事诉讼而言，审判组织应当统一为合议庭，不适用简易程序。

　　6、判决问题

　　适用审理的前两种方式时，法院对行政诉讼和附带民事诉讼应当制作一份行政附带民事诉讼判决书；由于客观原因不能一并判决的，可以分别制作判决书；附带民事诉讼是调解结案的，应当分别制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。

　　（2）行政附带民事诉讼的诉讼期限

　　根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。根据《若干解释》的规定，行政机关作出具体行政行为时未告知诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过两年；公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为之日起计算，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过二十年，对其他具体行政行为从作出之日起不超过五年。根据《中华人民共和国民法通则》的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期限为两年，对涉及身体受到伤害要求赔偿等四种情况，诉讼时效期限为一年；诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算，但是从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。基于现行的法律规定以及对公民权利的保护，行政附带民事诉讼中的行政诉讼部分与附带民事诉讼部分应当分别适用各自的诉讼时效期限。如果民事争议的当事人提起行政附带民事诉讼时已经超过《行政诉讼法》及《若干解释》规定的起诉期限，那么就只能单独提起民事诉讼。

　　（3）行政附带民事诉讼的上诉

　　法院作出一审判决后，当事人对行政诉讼部分和附带民事诉讼部分均不服的，可以一并提起上诉，二审法院应当一并审理。当事人仅对行政诉讼部分或附带民事诉讼部分单独提起上诉时，由于行政附带民事诉讼中行政诉讼为主诉，因此均应当由二审法院行政庭受理。对当事人已经自动放弃上诉权的另一部分，二审法院没有必要再进行审理。但应当注意的是，无论当事人是全案上诉还是部分上诉，二审法院均应当对整个案件进行审查，若发现另一部分确有错误的，应当通过审判监督程序予以纠正。

　　五、补充模式——分案审理及民事诉讼一并审查相关行政争议

　　（一）分案审理

　　（1）必须分案审理的关联行政争议与民事争议

　　关联的行政争议与民事争议必须分开处理的情况一般出现在民事诉讼过程中，当民事争议的解决取决于某一行政行为自身的合法性时，行政争议的解决就成为解决相关联民事争议的前提和基础。最常见的情况是，在民事诉讼过程中，具体行政行为作为民事争议一方当事人主张事实的证据，而另一方当事人对行政行为的合法性提出异议，该行政行为的合法与否难以确认；或者民事诉讼当事人双方对行政行为的合法性并无异议，但民事审判依赖于该行政行为，而该行政行为是否合法难以辨认。处理此类关联争议的程序应当区分两种情况：一是在民事诉讼过程中，当事人双方对某一前提性的行政行为的合法性提出质疑，且一方当事人针对该具体行政行为提起了行政诉讼。这种情况下民事审判庭应当裁定中止民事诉讼程序，待行政诉讼生效判决作出之后再恢复民事诉讼程序。二是在民事诉讼过程中，双方当事人虽对具体行政行为的合法性发生争议，但均未提起行政诉讼，或者民事审判庭认为民事审判依赖于某一合法性难以辨认的行政行为时，这种情况下民事审判庭应当告知当事人首先提起行政诉讼。

　　（2）可以分案审理的关联行政争议与民事争议

　　对关联的行政争议与民事争议是否分案审理还应考虑当事人的选择权。如果某一关联争议符合提起行政附带民事诉讼的条件而当事人不愿提起行政附带民事诉讼，此时民事争议就可以与相关联的行政争议分案审理，法院不宜依职权直接在行政诉讼中附带审理相关联的民事争议。

　　（3）分案审理的次序问题

　　目前，对处理这个问题的指导性原则，主要有两种观点：一种观点认为，应当以“先行政、后民事”为一般原则，以“先民事、后行政”为例外。另一种观点认为，应当以关联的民事争议与行政争议之间的关系性质而定，也就是说，两个争议中哪一个是基础性的争议，就应当先解决哪个争议。笔者赞同第二种观点。这种观点很好地把握了事物的本质，其提出首先解决基础性争议，而不问该争议是民事争议还是行政争议。如果对行政争议的处理是解决民事争议的前提条件，就应当首先解决行政争议，然后再处理相关联的民事争议。

　　（二）民事诉讼一并审查相关行政争议

　　（1）适用范围

　　对以民事争议为核心争议、行政争议为附属争议的关联争议应当如何审理，理论界和实务界观点各异，主要有直接证明说、中止后另诉说、中止后转移说、并案审理说、一并审查说五种意见。 笔者认为，此类关联争议不应进行另案审查，而应在民事诉讼中一并处理，即适用民事诉讼一并审查相关行政争议的审理模式来处理。主要理由是：第一，就案件的主从关系而言，此类关联争议的本质属性为民事争议，只是民事争议的当事人对进入民事诉讼的抽象行政行为或具体行政行为的合法性有异议，从而产生行政、民事两种争议的关联。值得注意的是，如果行政争议本身较为复杂，其合法性难以辩认；或者行政争议与民事争议并重、无主从之分的关联争议，不宜适用民事诉讼一并审查相关行政争议的审理模式，而应分案审理。第二，出于诉讼公正的价值考虑，法院不能回避对具体行政行为合法性问题的审查。由于在该类关联争议中，具体行政行为是民事诉讼中的诉讼证据，而全面、客观地审查证据的合法性是法院的审判职能所在，也是公正司法的本质要求。 第三，从裁判的既判力考虑，法院一个审判庭作出的生效裁判对本院其他审判庭有约束力。如果民事诉讼中不审查相关具体行政行为的合法性，导致作出的生效民事判决认可了违法的具体行政行为，必将损害司法的严肃性；而相对人也因此无法对该具体行政行为提起行政诉讼，从而对其权利的行使造成阻碍，不利于维护其自身利益。第四，从尊重当事人诉权的角度考虑，行政诉讼的成立依赖于当事人诉权的行使，如果当事人提起的仅仅是民事诉讼，则行政诉讼程序的启动缺乏发生的动力，而一并审查的方式是尊重当事人诉权的表现。第五，从诉讼效益的价值要求考虑，采取一并审查的方式有利于提高审判效率，减少当事人诉累，节约法院的诉讼资源。

　　（二）审查标准

　　在民事诉讼中一并审查相关的行政争议，与行政诉讼中对具体行政行为的审查有本质上的区别。根据《行政诉讼法》的规定，法院对被诉的具体行政行为要围绕职权依据、事实证据、适用法律、程序步骤、是否滥用职权等诸多方面进行全面的合法性审查。但在民事诉讼中，行政行为是作为诉讼证据而非诉讼客体而存在，因此，法院对进入民事诉讼的行政行为的审查，只能从审查证据的客观性、关联性、合法性的角度去审查，也就是说，只能对其进行形式上的审查，而不能把行政行为作为审查客体进行实质性的审查。对涉及抽象行政行为争议的处理，应当根据抽象行政行为的不同类型区别对待。抽象行政行为包括行政法规、行政规章以及行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。其中，行政法规、行政规章属于广义的法律范畴，在审判实践中一般不可能成为争议的对象。 对于行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等其他抽象行政行为，尽管法院无权在裁判中宣告其违法、无效，或者撤销该类抽象行政行为，但法院可以依法审查其合法性，并决定是否采纳。

　　对涉及具体行政行为争议的处理，应当依据司法权优先原则、正当程序原则、尊重行政权原则、司法统一原则进行综合分析。在民事诉讼中，对于未经行政审判进行实体审查的具体行政行为，法院应当从证据的“三性”，即合法性、真实性、相关性方面进行全面审查，具体行政行为在作为证据使用时，应当属于优势证据。将不能依法进行司法审查的具体行政行为作为附属争议，一并通过民事诉讼作为证据进行审查，可以避免由于没有起诉具体行政行为而造成民事裁判“一错再错”，或者出现“多米诺”现象。

　　综上所述，在民事诉讼中，当事人以行政行为作为其民事权利存在的依据时，或者民事审判依赖于行政行为合法性的认定时，民事审判庭基于其全面、客观地审查证据合法性的职能，应当将行政行为作为证据甄别其合法性，并决定是否加以采纳，以保证审判结果的公正。

　　（作者单位：思明区人民法院）