2005年5月1日起施行的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），在保障公民依法参加审判活动方面有了很大的进步，充分体现了人民参与司法、人民管理国家的特点，对于扩大司法民主具有重要的意义。
一、人民陪审员制度的历史沿革
新中国建立以来，人民陪审员制度经历了从建立到取消、从恢复重建到改革完善的几个发展阶段。
1949年9月，当时起着临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》首先将人民陪审员制度作为一项基本司法制度规定下来，其中规定：“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度”。1954年，新中国第一部《宪法》把人民陪审员参与案件审判工作的做法规定为宪法原则，同年颁布的《人民法院组织法》则明确规定了适用人民陪审的案件范围。
“文革”期间，包括人民陪审员制度在内的司法制度遭到严重破坏。1975年《宪法》取消了人民陪审员参与审判案件的宪法原则。
1978年《宪法》恢复了人民陪审员制度，第43条规定：“人民法院审判案件，依照法律的规定实行群众代表陪审的制度。”1979年颁布的《人民法院组织法》和《刑事诉讼法》再次明确规定了人民法院审判第一审案件实行人民陪审员陪审的制度。现行1982年《宪法》虽没有对人民陪审员制度作出规定，但1983年修订的《人民法院组织法》规定，人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行，仍然表明人民陪审员制度是中国的一项基本司法制度。
近年来，针对人民陪审员制度存在的诸多问题，中国各地法院进行了积极的探索，积累了许多有益的经验。1999年10月20日，最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中提出了完善人民陪审员制度的设想。2000年10月23日，肖扬院长在九届全国人大常委会第十八次会议上作《关于完善人民陪审员制度决定草案的议案的说明》时指出，人民陪审员参与审判案件，可以充分体现我国社会主义司法民主，是人民群众参与国家管理的重要方面，应完善人民陪审员制度。但由于人大常委会组成人员和各方面对草案存在较大的分歧，这部法律草案2年后被终止审议。2004年4月，最高人民法院再次提交议案，提请全国人大常委会审议新拟定的《关于完善人民陪审员制度的决定草案》。经过全国人大常委会两次审议、修改，2004年8月28日，第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《决定》，自2005年5月1日起施行。
二、《决定》的主要特点
《决定》作为中国第一部人民陪审员的单行法律，借鉴吸收了世界各国陪审制度的先进经验，并结合中国陪审制度的自身特点，进一步完善了人民陪审员制度。《决定》的主要特点如下。
1、资格条件的宽泛性
1983年修订的《人民法院组织法》只规定了有选举权和被选举权的年满23岁的公民，可以被选举为人民陪审员，被剥夺过政治权利的人除外（第38条）。但《决定》对人民陪审员的政治条件、年龄条件、道德条件、身体条件和学历条件等积极条件都作了明确规定（第4条）。同时，在产生程序上，规定了符合担任陪审员条件的公民，除了由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层法院推荐外，还可以由本人提出申请，最后由基层法院会同同级政府司法行政机关进行审查，认为适宜担任人民陪审员的，由基层法院院长提出人选，提请同级人大常委会任命（第8条），这就增加了民众参与司法的机会。
人民陪审员朱斌参与天津市和平区人民法院的案件审理工作
《决定》对人民陪审员的消极条件则规定得更为具体，如人大常委会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员（第5条）；因犯罪受刑事处罚或被开除公职也不得担任人民陪审员（第6条）。这些人没有资格或被取消人民陪审员资格，是因为其职业的特点或者自身的不良记录，与欧美国家的有关规定并无不同。
2、名单挑选的随机性
在人民陪审员的员额确定上，以往法律并无规定。而实践中的通常做法是，由法院轮流指定人民陪审员参与陪审具体案件，但也有少数法院出于方便安排陪审工作等方面的考虑，将陪审任务固定地交给少数积极性较高的人民陪审员，使得这些人民陪审员变相成为“编外法官”，失去了人民陪审员制度应有的广泛性。为解决人民陪审员员额确定的随意性，体现公平、公开、公正原则，《决定》借鉴欧美国家的做法，规定了两项基本内容。
第一，规定人民陪审员名额由基层法院根据审判案件的需要，提请同级人大常委会确定（第7条）。截至2005年4月10日，全国共确定人民陪审员名额53734名。除西藏外，在其余各省（市、区）的2900个基层人民法院中，已有2880个完成了名额确定工作，占99.3%。全国49.8%的基层人民法院已经完成选任工作，共选任人民陪审员26917人；45.6%的基层人民法院正在进行选任工作。在已选任的26917名人民陪审员中，少数民族人民陪审员2646名，占9.8%；大学以上学历人员10388人，占38.6%；大专学历人员12932人，占48%。
第二，规定基层法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的，应当在陪审员名单中随机抽取确定；中高级法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的，通过其所在城市的基层法院在陪审员名单中随机抽取确定（第14条）。陪审员挑选的随机性被视为英美陪审团制度的本质，《决定》对随机挑选陪审员名单作了详尽规定，表明了人民陪审员制度的民主化特点，这对保证中国的人民陪审员制度有序运行将起到极其重要的作用。
广东省茂名市茂南区人民法院举行人民陪审员上岗宣誓仪式
3、行使职权的平等性
尽管1983年修订的《人民法院组织法》（第38条）以及《民事诉讼法》（第40条）和《刑事诉讼法》（第147条）规定了人民陪审员在人民法院执行职务期间，同审判员有同等权利，但并无具体的制度保障，因此出现了在实践中人民陪审员“陪而不审”的情况。《决定》规定了人民陪审员依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利（第1条）。还对人民陪审员审判案件的法律保障作了明确规定，即依法参加审判活动是人民陪审员的权利和义务。人民陪审员依法参加审判活动，受法律保护。人民法院应当依法保障人民陪审员参加审判活动。人民陪审员所在单位或者户籍所在地的基层组织应当保障人民陪审员依法参加审判活动（第10条）。另外，人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。合议庭评议案件时，实行少数服从多数的原则。人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见写入笔录，必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定（第11条）。
在实践中，职业法官对人民陪审员处理法律问题的专业能力往往产生怀疑，陪审员自己在参与审理案件时也常常信心不足，因此，在制度上对人民陪审员的权利加以保障，对人民陪审员审判案件就显得极为必要。人民陪审员参与审判案件，以其朴素的天理良心，矫正法律专业人士的疏忽或故意，使法官不至于为了法律而牺牲正义。人民陪审员从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。同时，通过人民陪审员向广大人民群众进行法制宣传教育，有利于进一步加强诉讼调解，说服当事人息诉服判，及时化解纠纷，提高司法工作效率。
4、陪审案件的可选性
1983年修订的《人民法院组织法》和三大诉讼法无一例外规定，人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行。但是，对一审案件是否实行陪审制，存在较大的随意性，法律并未规定哪些案件可以由人民陪审员参与审判，在实践中完全是由人民法院决定，而不是由当事人决定，这就影响了人民陪审员制度的正确实施。为了充分、有效地发挥人民陪审员的作用，根据有关法律规定和当前我国司法审判的实际情况，《决定》扩大了人民陪审员陪审案件的范围，规定人民法院审判第一审案件，应当由人民陪审员和法官组成合议庭进行的两种情形：社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，应当实行陪审制；对于刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件，人民法院也应当实行陪审制。但是，对于上述案件中适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件不实行陪审制（第2条）。赋予当事人选择人民陪审员与否的权利，有助于增强案件当事人对人民法院的信任度，使当事人对法院裁判结果的公正性形成确信，进而自觉履行裁判确定的义务，这对增强人民法院的司法权威，实现司法公正有着重要的意义。
5、经费补助的保障性
1983年修订的《人民法院组织法》规定，人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给以适当的补助（第39条）。但是长期以来，人民陪审员参加审判活动应当获得的补助缺乏明确标准，人民法院实行这项制度必需的经费也难以落实，这使得人民陪审员制度难以有效实行。《决定》对人民陪审员的经费保障作出了具体规定，人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助。有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助（第18条）。人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，人民法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障（第19条）。对参加审判活动的人民陪审员给予经济补助，是人民陪审员制度得以发挥作用的物质保障。
2005年4月15日，最高人民法院与财政部共同下发了《关于人民陪审员经费开支有关问题的通知》，要求各级财政部门和人民法院密切配合，合理确定人民陪审员履行职务的经费支出和标准，将人民陪审员履行职务的经费纳入预算，全额予以保障。此外，最高人民法院办公厅与国家发展和改革委员会办公厅2004年12月9日联合下发的《关于做好中西部地区基层人民法庭规划和建设工作的通知》，还明确将人民陪审员办公室作为人民法庭办公用房之一，列入人民法庭建设规划之中。地方各级人民法院积极与同级人民政府财政部门进行沟通和协调，并得到了大力支持。截至2005年4月10日，共有969个基层人民法院的经费已明确落实，占32.6%。
完善人民陪审员制度作为司法改革的一项重要措施，它通过民众有意识地参与司法，充分体现了民众的主体意识，从而使人民陪审员制度成为司法民主的桥梁和纽带，这对于加强社会主义民主法治建设，实施依法治国方略，构建社会主义和谐社会将起到十分重要的作用。
（作者：国家法官学院副教授）
来源：《人权》杂志 2005年第三期